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对欧美工业节能政策的调研与思考

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一、国外工业节能政策的现状
  (一)、世界各国工业节能的管理政策与措施
  回顾近30年的世界节能历史,各国对节能重要性的认识和节能工作的发展,大致可分为两个阶段:
  第一阶段,从1973年第一次石油危机至80年代末。世界范围的节能运动,缘于石油危机引发的能源安全意识,主要目标是通过能源的节约和高效利用,实现能源的长期稳定供应,确保各国经济、社会发展的需要。可以说,这一阶段的节能主要是“安全推动”。
  第二阶段,从20世纪90年代初(以1992年世界环发大会为标志)至今。世界范围节能运动的再次高涨,缘于全球气候变暖引发的生态环境保护意识,主要目标是通过能源的节约和高效利用,减少温室气体及污染物排放,确保全球经济、社会的可持续发展。可以说,这一阶段的节能主要是“环保推动”。
  工业节能是节能工作的一个重要方面,虽然发达国家的工业用能已不是主要的能源消费部门,但节能和环保的管理政策仍然还是紧紧围绕工业企业,工业过程和工业产品来展开的。多数发展中国家正处于工业化过程当中,工业节能则是节能工作的重中之重,显得尤为重要。
我们通过收集国外一些发达国家,比如日本,澳大利亚,美国,加拿大,法国,英国等在工业节能政策与措施,进行比较发现,虽然各国政策都有其鲜明的特点,但也不难发现一些共性的东西和主流发展趋势,主要是如下几个方面:
1、开展广泛的国际碳排放贸易活动
  《京都议定书》生效后,发达国家为实现减排承诺,在挖掘国内节能潜力的同时,积极开展多国或区域性的国际合作。京都议定书允许温室气体减排贸易可以采取几种机制来完成,但所有的机制都基于基准线和减排量的概念,其中减排量是可以进行贸易的。联合履约机制允许附件一国家、大的发达国家从其他附件一国家获得减排额度,而减排项目即可以是减少排放的项目也可以是碳沉降的项目。清洁发展机制允许附件一国家在非附件一国家投资减排项目或碳沉降项目以获得减排额度。国际减排贸易条例还允许附件一国家之间进行贸易以实现减排目标。
  当前,国际间有关二氧化碳排放贸易的经济合作非常活跃,工业节能项目首当其中。2005年1月,作为最大的多国、多行业的全球温室气体排放贸易计划,欧盟温室气体排放贸易计划(EUETS)开始运作,这是世界上第一个国际间的二氧化碳排放贸易系统,覆盖了12000多个用能装置,贸易量接近欧洲一半的二氧化碳排放量。欧盟ETS计划包含了所有的电厂、石油冶炼厂、钢铁厂、焦炭厂、水泥厂、玻璃和陶瓷厂以及所有20MW以上的用能装置。
 
  2、建立健全与工业节能相关的法律法规
  依法节能是目前国际通行的惯例。一些能源消费大国和能源短缺的发达国家非常注重节能的立法工作,目的在于保障国家能源供应安全,促进能源效率的提高。日本于1979年颁布《合理用能法》;1993年制定《合理用能及再生资源利用法》;1998年重又修订《合理用能法》。美国于1975年颁布《能源政策和节约法》,1978年颁布《国家节能政策法(NECPA)》,1992年制定《国家能源政策法》(EPACT)。国外节能的法律法规一般涵盖了节能的各个领域,工业节能只是其中的一部分,具体内容包括规定一定规模的企业必须进行能源审计,向政府提交能源计划,开展节能监督检测,耗能设备执行严格的能效标准等。
  3、制定合理的激励工业节能的财政税收奖罚的经济政策
  国外促进工业节能的税收和财政经济政策主要有两类,一类是税费政策,目的是增加能源利用的成本。政策措施包括:能源或与能源有关的CO2税、污染罚款、公共效益收费等。目前开征能源及CO2排放税的国家有捷克、丹麦、芬兰、法国、的国、意大利、荷兰、挪威、瑞典、瑞士和英国等。税收一般用做引导节能和提高工业企业能效水平的工具;另一类是财政政策,目的是降低提高能效的成本。政策措施包括:赠款和补贴、补贴审计、贷款(包括公共贷款和创新基金)、特殊技术的税费减免等。如美国目前采取的财政激励政策有现金补贴、税收减免和低息贷款等。
  4、加强重点耗能工业企业的能源管理和监督
  国外有关工业节能方面的政策大多瞄准用能大户或高耗能行业。1998,日本修改后的《节能法》,对重点用能企业的责任做出了严格的规定:年消耗燃料300万升标油或1200万千瓦时以上电力的为一类重点用能单位;年消耗150万升标油或600万千瓦时以上电力的为二类重点用能单位。要求重点用能企业必须配备专职能源管理士,每年向通产省及相关部门报告能耗状况。如不能按期完成节能目标,又提不出合理的改进计划,主管部门有权向社会公布,责令其限期整改,并处以一定的罚金。通产省(经济产业省)直接管理这4000多家一类和6000多家二类重点用能企业的节能情况。在法国,年耗能5000吨标准油以上的1500个用能单位被列为重点用能企业,要求企业向政府做出“自愿”节能保证,并通过中介组织向其推广节能措施。
  5、广泛开展工业领域的节能环保的自愿协议活动
  自愿协议是指工业界整体或单个企业在自愿的基础上为提高能效与政府签订的一种协议。协议内容一般包括两个方面:单个企业或企业联盟承诺在一定时间内达到某一能效目标,政府给予承诺方以某种形式的激励。1992年联合国通过气候变化框架公约以后,减少温室气体排放和提高能源效率的自愿协议迅速为发达国家所采纳。很多高能耗企业将自愿协议视为提升企业自身形象与竞争力的重要途径,政府也把自愿协议作为推进节能环保工作、提高管理效率的有效措施。到2000年,欧盟国家已有300多个这样的自愿协议,日本有30000个企业/行业与地方政府签订了防止污染的协议,美国也有40个行业/企业与州政府签订了自愿协议。
  6、开展工业行业的能源效率基准分析与比对活动
  工业行业基准分析与比对是指工业企业把自己的主要能耗指标与行业内公认的某一参考指标进行比较和分析,对比的参考指标可以是同行业企业的最佳指标,也可以是行业内的一个平均指标。通过全行业比较,每个企业可以知道自己的能耗指标处于行业内的什么位置,了解如何进行改进,改进的潜力有多少等。行业内基准分析与比对节能活动,在英国和挪威等欧洲国家开展已有近16年历史,近几年工业企业内部自身基准比对活动慢慢形成。运用行业内大基准比对,能够激励企业采取积极行动,提高节能增效,能够使政府对该行业大能效状况有更清楚的把握,还能够把它作为行业能效水平评估的工具跟踪了解行业能效发展的状况;运用企业内的基础比对,能够让企业自身形成一套能效改进的方法,通过企业对自身能耗数据的详尽分析,改进工艺控制和能源管理,能大大促进企业能效水平的提高。实践经验证明:行业内和企业内基准比对两者相结合对帮助工业企业识别节能机会,对促进工业企业有很大的作用。
  7、建立工业耗能设备和产品的能效标准和标识制度
  由于工业过程的差异性,国外对工业产品生产过程中的单位产品能耗大多没有给出严格的标准限定,但对企业用能设备和生产制造的终端用能产品制定了严格的强制性节能标准,要求企业严格执行。日本机电设备的能效标准、标识的制定采取的是“领先产品”能效基准制度,即对汽车和电器产品(包括家用电器、办公自动化设备等)制定不低于市场上最优秀商品水平的能效标准,并明确实施的目标年度,1999年已开始对各种电器设备实行强制性能效标识制度,以利于消费者进行比较。1980年,美国开始实施强制性能效标识制度,1992年开始实施“能源之星”自愿性节能认证。美国的采购法以及多个总统令都规定政府部门必须采购“能源之星”产品,因此“能源之星”的采购间接地成为一项强制性行为,也是国外产品进入美国主流市场的“技术壁垒”。
  8、加强节能宣传和信息咨询服务。
  国外的节能信息传播和咨询服务往往由政府提供经费资助,中介机构组织实施,属非营利性质。比如在日本,为了切实加强对指定工厂的管理,帮助企业采取措施,节能降耗,日本经济产业省十分重视对指定工厂的节能诊断,并设立专项资金,委托日本节能中心负责具体实施。通过节能咨询专家对企业生产过程进行详细的能源审核,提出改进的具体建议、预期效益和优先次序。同时,经济产业省定期发布节能产品目录,政府设立节能月、节能日,举办能源效率展览和各种大型活动,开展节能产品和技术评优和奖励活动。法国对节能信息的服务和宣传也具有相当规模,在全国共建立了100个信息宣传点,通过电视公益广告、发放宣传资料、设立公用咨询电话等,广泛宣传节能知识,每年用于节能宣传的财政预算就达9000万法郎。  
  二、我国工业节能管理及政策体系演变过程
  (一)、我国工业节能管理与政策体系发展回顾
  新中国成立前30年,由于国家的物资供应极其匮乏,包括工业生产用能在内的各类物质,国家采取的是配给制方式予以管理和消费控制。
  改革开放后,我国人口增长迅速,经济持续、快速发展,国内能源需求急剧增长,供需矛盾日渐突出。在20世纪80年代的大部分时间里,全国能源供应长期、持续紧张,特别是石油、电力供应短缺,许多企业被迫“停三开四”。能源供应短缺成为制约国民经济发展的“瓶颈”。而当时作为我国工业部门的主体的国有企业生产工艺落后,用能设备和设施陈旧,能源利用效率低下,节能潜力巨大。因此,工业节能成为政府节能管理的工作重心,中央政府制定和实施了以下主要节能管理手段和措施:
  .制定了能源“开发与节约并重,近期把节约放在优先地位”的方针。
  .节约能源正式列入国民经济计划。
  .实施能源定量供应、企业能源定额管理制度。
  .国务院发布压缩烧油、节电、节油、节煤等五个“节能”指令。
  .加强企业节能基础工作,建立能源三级管理网,实施能耗考核制度。
  .建立节能服务中心。
  .加大节能资金投入,制定实施节能优惠政策。
  .开展节能宣传教育,每年开展一次全国性“节能月”活动。
  上世纪80年代后期和90年代初,全国能源生产能力有了较大提高,能源供应短缺状况有所缓解,煤炭供应开始出现供大于求的局面,但电力和油品仍然比较紧张。而我国工业部门绝大多数工业企业技术装备水平较低,能源管理水平也较差,能源效率远远低于国际先进水平。基于这种情况,这一时期政府节能管理的工作重点是:促进企业开展节能技术改造和节能管理,进一步缓解国内能源供应紧缺,保障国民经济的快速发展。为此,政府制定和实施了以下主要节能管理手段和措施:
  .1986年,国务院发布《节约能源管理暂行条例》。
  .组织制定了主要的节能标准和节能设计规范,全面规范节能工作。
  .制定和实施节能优惠政策:如对节能贷款给予低利率优惠,对节能效益实行“税前还贷”;对节能产品减免产品税和增值税3年;引进节能设备和技术减免关税等。
  .继续对国有企业节能措施投入节能基建和技改资金。
  .国有企业实行节能奖:奖金计入成本。
  .开展国有企业节能管理升级活动,进入等级予以奖励。
  .安排节能示范工程。
  .推广节能先进技术。
  .开展国际交流合作:与欧共体和日本合作共同组织能源培训;与世界银行合作进行《温室气体排放控制战略研究》,开始利用亚洲开发银行节能贷款等。
  上世纪90年代中期,国家实行社会主义市场经济,政府对工业企业的控制趋于放松。国内能源供需关系开始出现明显变化,除石油外,煤、电都呈现供大于求的局面。能源消费和以煤炭为主的能源消费结构导致的环境污染问题开始突显,引起全社会的关注和重视。在这种背景下,政府对节能管理有所调整,重点是探索适应市场经济的节能管理方法,以节能促环保。相应地,管理手段和措施也进行了重大调整,取消了计划经济体制时期建立的一些节能管理手段和措施。从1994年起,国家税收、金融体制改革,80年代以来计划经济体制时期国家在节能方面建立的财政、税收、金融优惠政策全部取消;企业节能专项奖取消,节能奖纳入企业综合奖。
  同时,政府节能管理职能部门探索和建立了若干新的节能管理手段和措施。积极组织起草《中华人民共和国节约能源法》(草案),探索市场经济条件下的节能机制,开展能源服务公司(ESCO)试点,进行需求侧管理/综合资源规划(DSM/IRP)试点等。
  20世纪90年代后期以来,我国社会、经济发展形势出现新的变化,社会主义市场经济秩序初步确立,市场开始发挥资源配置的基础性作用;买方市场格局基本形成,经济全球化趋势日益增强,竞争战略成为国家经济发展战略和企业经营策略的主要内容;产业结构经历新一轮战略调整,经济增长方式从粗放型向集约型转变。国有企业进行股份制改造,政府不再对国有企业进行直接控制。这一时期,随着我国市场经济初步完善,全国能源市场基本形成,石油等能源价格基本上与国际接轨,供需关系总体上呈现供大于求的局面,煤炭和电力生产企业逐步转变观念,由“卖方市场”转变为“买方市场”,通过提高产品和服务质量来吸引用户。石油进口逐年加大,能源结构性矛盾突显,能源安全问题引起政府重视。能源消费企业为降低生产成本,“节能降耗”成为其自发要求,尤其生产能源费用占产品成本20%以上的企业,如钢铁、化工企业等,都十分重视节能工作。
  由于能源生产和消费引起的环境污染问题日趋严重,已经引起全社会的密切关注和政府的高度重视;国家认真贯彻实施可持续发展战略,节能作为环保的重要措施,与环保的结合更为密切。
  基于上述背景,这一时期节能工作主要是加强节能法规建设和节能管理,引导和规范企业能源消费行为,促进能源利用效率的提高,从节能的角度提升国民经济竞争力,有效缓解国内能源环境压力,为国家能源安全提供重要保障,保障经济、社会的可持续发展。为此,政府建立和实施了以下主要节能管理手段和措施:
  .1997年11月,全国人大常委会通过《中华人民共和国节约能源法》。1998年1月1日施行,节能工作开始步入法制化轨道。
  .加大对重点行业和重点企业节能的支持。
  .组织节能科研项目:科技部将节能项目纳入“科技型中小企业技术创新活动”。
  .加强节能信息传播。
  20世纪90年代以后,随着经济体制改革的深化,我国节能工作的管理模式出现重大变化。一是以《节能法》实施为标志,节能工作的管理步入法治化轨道。二是改变了政府对企业节能的直接管理和财政补贴的做法,通过政策引导,运用价格机制和市场手段引导用户节能。三是有组织有系统地研究节能中面广量大的关键技术和共性技术,通过技术进步促进节能;四是加强节能信息的国际交流,资助节能技术服务中心为企业服务,为企业和社会提供节能的信息服务。五是进行能源服务公司、需求侧管理等市场手段推进企业节能。
  (二)、当前形势下我国工业节能管理政策与措施
近年来,我国的节能服务行业增长迅猛。据耕禾节能环保发展研究中心数据显示,从2004年至2006年,我国节能服务行业的增长率保持在40%左右,行业规模从10亿元增长到20亿元左右。2006年节能服务产业总值突破了80亿元大关,达到82.55亿,比2005年同期增长74.5%;综合节能投资达到63.3亿,比2005年同期增长106.9% 。而来自中国节能协会节能服务产业委员会的数据显示,2008年节能服务产业总产值增长到417.3亿元,合同能源管理(EPC)项目年节能能力达569.27万吨标准煤,减排二氧化碳367.18万吨碳 。
其中,合同能源管理是节能服务产业中的核心力量,通过实施合同能源管理,可实现集技术、服务、工程与管理一体化的“总承包”功能。在“十一五”期间,中国的合同能源管理经历了迅速的发展,从事合同能源管理的企业有了迅速的增加。国内的节能服务公司在中国节能服务产业委员会组织下(EMCA),注册会员已从最初的59家增加到了2008年的317家。会员单位的服务范围至冶金、建材、电力、轻工、石油化工等耗能领域和全国20多个省市。其中由国政府与世界银行(以下简称世行)、全球环境基金共同实施的、旨在提高全国能源利用效率、减少温室气体排放、保护全球环境、同时促进我国节能机制转换的大型国际合作项目—世界银行/ GEF(全球环境基金)中国节能促进项目一期,在建立示范性的节能服务公司(简称EMCo),在我国示范基于市场经济的“合同能源管理”机制以及建立国家节能信息传播中心,完善我国的节能信息传播机制方面均已取得了较为瞩目的成果。在过去的5年中,已经同180 多个用户达成了200 多个的能效项目的合同, 总投资额为3.9 亿人民币。累计节能量约为764,900tce,相应的CO2 减排量为530,400 t-C,SO2 和TSP 的减排量分别为13,800 t和107,000 t。
与此同时,社会上还出现了大批以合同能源管理机制实施节能项目的节能服务公司,从2006年底的51家增长到了2007年底的76家,增幅为49.02%;从业人员增长到3.5万人,增幅为66.67%。在建筑节能、工业节能、交通节能等多个领域,合同能源管理均有着广阔的应用前景。以建筑节能领域为例,截止至2007年EMCA协会已拥有会员单位超过300家,91家公司为客户实施合同能源管理项目,其中80%从事建筑节能。预计建筑节能服务EMC领域的市场将在2010年甚至更长一段时间内,维持年均50%以上的增长。预计到“十一五”期末,节能服务产业队伍将基本形成,节能服务公司的整体竞争能力明显加强
由发达国家的发展轨迹来看,具有针对性的服务业更符合节能行业的发展需要。近年来,合同能源管理(EPC)当前发展势头强劲,全世界已有40多个国家将其作为提高能源利用效率、节约能源的重要产业加以积极推动。美国作为合同能源服务业发展最快的国家之一,在过去的十年内,节能服务业的收入年增长率为24%。而我国在节能服务也也仅处于起步阶段,随着综合化解决方案服务提供以及资本市场的运作能力的重要性将日益凸显,未来合同能源管理仍将成为节能环保领域中的重点发展领域。
此外,能源审计是节能服务产业的重要组成部分。中国自2006年10月起开展全国1008家年耗标准煤18万吨以上企业的能源审计工作,能源审计进入了高速的发展期。各级地方节能主管部门将企业能源审计的范围逐步扩展到了20000多家重点用能单位。目前企业的能源审计工作主要由企业在国家相关部分的培训下自行开展,尚缺乏专业化的第三方能源审计机构。
最后还需要强调的是,随着世界各国对全球气候变暖问题的认识已越来越趋于一致,温室气体减排受到前所未有的重视,而我国提出到2020年中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%-45%的行动目标。作为CDM项目的第一大国,目前在我国境内仅主要有50家CDM咨询机构,相关低碳认证与咨询服务业的企业能力不足使得作为买方的中国企业其实并没有议价,存在着许多潜在风险,融资绩效也较低,所以需要建立匹配我国减排市场潜力的碳交易服务业。
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